Institué en 1924, après une longue genèse, le réseau des chambres d’agriculture s’est imposé dans les années 1950 à 1970 comme l’un des éléments moteurs de l’armature des institutions professionnelles agricoles, par son expertise en matière de vulgarisation et formation. Un repositionnement stratégique s’opère aujourd’hui autour de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture, sous forte contrainte des pouvoirs publics.
APCA
Les chambres d’agriculture ont vu le jour en 1924, à l’issue d’une longue genèse, qui s’explique à la fois par la légitimation tardive du droit syndical (il faudra attendre 1864 puis 1884 pour que soient abolies les lois révolutionnaires interdisant les groupements collectifs patronaux et de salariés), l’émergence de courants opposés au sein des nouvelles organisations syndicales (conservateurs de la Société des agriculteurs de France vs républicains de la Société nationale d’encouragement), par ailleurs relevant d’une sociologie spécifique (l’exploitant agricole ne se représente pas comme un patron d’entreprise), une relation toujours complexe aux pouvoirs publics et à l’Administration (une coopération qui ne doit pas empiéter sur l’autonomie sourcilleuse des acteurs). Plus spécifiquement, ici, semble avoir joué une mauvaise volonté des parlementaires à se voir dessaisis d’une relation privilégiée aux agriculteurs, d’où près d’une trentaine de propositions de loi entre 1870 et 1924.
Un long et difficile accouchement
La question d’une instance représentative du monde agricole à l’instar de celle existant pour le commerce et l’industrie (création des CCI en 1810), se pose dès la fin des années 1820. Les comices agricoles, qui voient le jour en 1833 (Monarchie de Juillet), à la fois comme vitrine et encouragement à l’évolution des techniques, sont réformés en 1851 (Second Empire) dans cette perspective via la création de chambres consultatives départementales. La loi de 1919 (IIIe République) sur les offices agricoles départementaux, stipulant leur remplacement à terme par des chambres d’agriculture, constitue de ce point de vue une véritable avancée – définition des missions, au-delà du seul objet d’encouragement technique, dont une vocation à participer à la définition des politiques agricoles. Si la loi est reportée puis supprimée, la nécessité demeure.
La loi du 3 janvier 1924
Portée notamment par Joseph Faure (cultivateur, militant syndical, puis sénateur de la Corrèze, et bientôt président de l’APCA), la loi du 3 janvier 1924 institue des chambres départementales ayant vocation à être «les organes consultatifs et professionnels des intérêts agricoles de leur circonscription » (art.2) au sein desquels siégeront les délégués des « associations et syndicats agricoles ». Elles sont habilitées à émettre des avis sur toutes les questions agricoles suivant le mode existant déjà pour les chambres de commerce (art. 24) et ont, elles aussi, statut d’établissement public. Le texte leur ouvre la possibilité de se constituer en chambres régionales (art. 39) après avis du ministre de l’Agriculture. Le texte ne sera pas sans donner matière à débats au sein de la profession, et il faudra attendre décembre 1927 pour qu’un décret assoie leur financement sur «des centimes additionnels jusqu’à concurrence de dix au maximum sur le principal de la contribution foncière des propriétés non
Le projet d’une assemblée permanente nationale dès 1927
Si le texte ne prévoit pas, comme c’est le cas pour les chambres de métiers (loi de 1925), un échelon de représentation national, les premiers présidents des chambres élus en 1927 envisagent de se doter d’une assemblée permanente. L’officialisation de ce qui n’est encore qu’un syndicat des présidents de chambre d’agriculture (1932) intervient en 1935, par décret-loi. L’Assemblée permanente des présidents de chambres d’agriculture (APPCA), est reconnue comme établissement public, « qui est, auprès des pouvoirs publics, l’organe consultatif et représentatif des intérêts généraux et spéciaux de l’agriculture métropolitaine ». Elle sera rebaptisée Assemblée permanente des chambres d’agriculture en 1966.
Un rouage clé de l’armature des institutions professionnelles agricoles
Entre-temps, l’existence des chambres a connu quelques vicissitudes. La création d’une Corporation paysanne (loi du 2 décembre 1940) sous l’égide du régime de Vichy, si elle organise une structure hiérarchisée de la représentation agricole, y compris avec un niveau régional (que les chambres n’auront que plus tardivement), s’accompagne de la suppression pure et simple des chambres, qui deviendra effective en 1943. La Libération marque certes un renouveau, puisque les chambres sont relégitimées dès 1944 avant d’être rétablies officiellement dans leurs droits en 1949 (IVe République) par le Conseil d’État, mais annonce aussi un nécessaire repositionnement au regard de la montée en puissance du syndicat d’exploitant agricole bientôt dominant au sein de la Confédération générale de l’agriculture, la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles.
La relation délicate aux syndicats agricoles
L’accord national agricole de 1951 induit ainsi que l’action consultative des chambres sera soumise à ratification des organisations agricoles, tandis que se joue un conflit sur la vocation exclusive des chambres à assurer la vulgarisation de l’agriculture et sur les ressources importantes qu’elles en retirent. Les élections de 1952 correspondent certes à une renaissance des chambres et de leur assemblée permanente, mais dénotent aussi l’influence prépondérante de la FNSEA (et à partir des années 1980, des autres confédérations agricoles) dans leur gouvernance.
Le privilège de l’expertise technique
Les tiraillements entre syndicats et chambres se résoudront progressivement. Dans les années 1950, à la faveur d’une dynamique coopérative (plan Monnet de modernisation technique) et d’un conflit (dans l’application de ce même plan) avec les pouvoirs publics, la représentation nationale des chambres fait valoir l’expertise technique du réseau mais aussi son exigence d’une forte autonomie d’action des professionnels et se légitime ainsi auprès des organisations professionnelles comme des pouvoirs publics. En 1954, un décret du 24 décembre conforte la légitimité et surtout les moyens (déplafonnement de la contribution foncière, centimes additionnels pour structurer de véritables services techniques) des chambres dans le cadre de leur «participation à l’expansion économique ». Les années 1960 voient leur mission de conseil technique renforcée, en substitution aux services de l’État (1965), leur permettant de bénéficier de nouvelles ressources (1966: création du Fonds national de développement agricole (FNDA) alimenté à partir de taxes parafiscales prélevées sur les produits agricoles).
Une modernisation qui finit par s’imposer
Les années 1970-1990 correspondent à l’acmé de la souveraineté des chambres. La fragilisation du complexe des institutions professionnelles agricoles, du fait notamment de la démographie professionnelle, se couple bientôt avec l’apparition de concurrents techniques sérieux (coopératives, réseaux d’agriculture durable, CIVAM) pour une remise en cause de cette position. Une position qu’affecte aussi un moindre engagement des pouvoirs publics sur le développement agricole, et une plus forte contrainte de leur part via la révision des politiques et le contrôle des dépenses publiques. De plus, et même si la participation reste forte par rapport à d’autres scrutins professionnels, la capacité des chambres d’agriculture à représenter s’est quelque peu affaiblie.
Un acteur clé du développement rural ?
Certes 1982 a vu la création des chambres régionales, ayant un rôle dans la définition des contrats de plan État-Région et la politique régionale européenne, dont les compétences ont été renforcées par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 qui les habilite à élaborer et coordonner dans les régions, des programmes régionaux de développement agricole et rural. En 2010, la loi de modernisation de l’agriculture modifiant le Code forestier (chapitre Ier bis, art L. 221-11…), élargit le périmètre des chambres départementales à «la mise en valeur des bois et forêts » et la promotion des « activités agricoles en lien avec la forêt », tout en incitant fortement à des regroupements interdépartementaux, interrégionaux, de région (code rural, art. L-510-1).
Cependant, dès 1972, un rapport de la Cour des comptes sur « l’efficacité et le coût du développement agricole » pointait le problème du volume de certaines taxes parafiscales dont bénéficient les organisations agricoles par négligence de l’État. La même Cour des comptes remarquera encore en 2017 que l’équilibre financier du réseau n’est toujours pas établi, suggérant entre autres de transférer la ressource fiscale au niveau régional.
L’émergence subie d’un échelon régional
La période est ainsi marquée par l’enjeu d’une rationalisation du réseau à même de diminuer son coût public, correspondant à un schéma au sein duquel les échelons national (APCA) et régional (CRA, CA de région) contrôleraient plus étroitement les chambres départementales et veilleraient notamment à éviter la redondance de services, à accélérer la mutualisation de fonctions supports voire de compétences, à se soustraire à leur pouvoir de décision corollaire de leur pouvoir financier.
Si l’action de l’ACPA (projet Terres d’avenir) explique que le réseau consulaire agricole ait été moins contraint que ses pendants du commerce et de l’industrie (CCI) et des métiers et de l’artisanat (CMA) en matière d’intégration, plusieurs textes ultérieurs (2014, 2015, 2016) ont eu pour but d’accélérer le mouvement, dont le corollaire serait que l’APCA renforce son pilotage stratégique du réseau. C’est ce que préconise un rapport de 2018 du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux de 2018, suggérant la mise en œuvre d’un «contrat d’objectif et de performance entre le ministère et l’APCA, permettant de définir les bases d'un dialogue efficace et d'examiner la possibilité de le décliner avec chaque CRA », tandis que les CRA deviendraient «l’élément pivot du réseau» et «employeur unique» sur lequel s’adresserait désormais le financement public source.
Portrait du réseau aujourd’hui
Le réseau des chambres d’agriculture compte aujourd’hui 89 chambres départementales et interdépartementales (+ 5 en outre-mer), 13 chambres régionales ou de région, 1 tête de réseau nationale, l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture.
L’APCA a pour missions l’appui technique, juridique, économique et financier aux chambres territoriales, l’émission d’avis sur les politiques publiques en matière d’agriculture. Son instance souveraine est l’assemblée plénière regroupant l’ensemble des présidents de chambres territoriales, qui élit un conseil d’administration (34 membres), au sein duquel est élu un bureau (14 membres). Cet exécutif est dirigé depuis janvier 2020 par Sébastien Windsor.
Les chambres régionales, dont l’administration est confiée aux présidents et à des représentants élus des chambres départementales, ont pour mission de décliner la stratégie nationale, d’appuyer les chambres départementales en matière juridique, administrative et comptable, de communication, de représentation.
Un échelon départemental menacé sur son métier et sur ses moyens
La chambre départementale, gouvernée par 33 membres élus, a mission de conseil, de formation, d’aide à la gestion auprès des agriculteurs, ainsi que de les représenter sur le territoire. Plus de la moitié des membres élus sont affiliés aux syndicats d’exploitants, les salariés disposant de 3 sièges. Lors du scrutin de 2019, le duo FNSEA/FDSEA disposait d’une majorité de suffrages (46% de participation), devant la Coordination rurale et la Confédération paysanne (autour de 20% des suffrages) côté employeurs, tandis que côté salariés, la Confédération française et démocratique du travail et la Confédération générale du travail représentaient près de 50 % des suffrages (42 % de participation) devant la CFTC.
C’est à l’échelon départemental que s’organise, jusqu’à présent, le financement du réseau, dont 42% issus de la taxe additionnelle sur le foncier non bâti, 27% de prestations auprès des professionnels, entreprises collectivités, 25% de conventions avec les collectivités publiques. Plusieurs textes sont actuellement à l’étude qui pourraient modifier substantiellement le profil des chambres départementales – loi Essoc, instituant une nouvelle mission d’information réglementaire; loi PACTE leur retirant la mission de Centre de formalités des entreprises d’ici à 2021).
Plus récemment, le ministre de l’Agriculture a confirmé une baisse des financements octroyés aux chambres (réduction de 15% de la taxe additionnelle sur le foncier non bâti). Une mesure qui a suscité l’incompréhension de l’APCA, soutenue par les syndicats FNSEA et Jeunes Agriculteurs, alors qu’elle vient de présenter un nouveau Plan stratégique en corrélation avec la négociation d’un contrat d’objectifs avec l’État.
